Un análisis de la evolución del gobierno corporativo de las empresas estatales, desde el CONPES
3851 hasta la consolidación del Grupo Bicentenario, bajo la influencia de los estándares de la
OCDE.
Por: QUINTERO CASALLAS & MORALES GALVIS, ABOGADOS / DERECHO DE LA EMPRESA
Introducción: La Doble Función del Estado y la Necesidad de un Cambio
El Estado colombiano ha desempeñado históricamente un doble papel en la economía, por un
lado, actúa como propietario y gestor de un importante portafolio de empresas y, por otro, ejerce
su función indelegable de regulador de las actividades económicas. Esta dualidad generó durante
años un desafío estructural, creando potenciales conflictos de interés y distorsiones en el
mercado.
Con el objetivo de modernizar su estructura empresarial, optimizar la gestión de sus activos y
alinearse con las mejores prácticas internacionales, Colombia emprendió un profundo proceso de
reforma. Este artículo analiza la transformación del modelo empresarial del Estado, partiendo de
la política pública delineada en el documento CONPES 3851 y su materialización en una nueva
estructura de gobierno corporativo, un camino impulsado en gran medida por el proceso de
adhesión del país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
1. El Diagnóstico: Un Modelo Descentralizado y el CONPES 3851 como Hoja de Ruta
El modelo empresarial estatal previo se caracterizaba por ser descentralizado, donde diferentes
ministerios y entidades administrativas gestionaban la propiedad de las empresas públicas y,
simultáneamente, regulaban los sectores económicos en los que estas operaban. Esta
superposición de funciones fue identificada como una fuente de ineficiencias y conflictos.
En respuesta, el Departamento Nacional de Planeación emitió en 2015 el documento CONPES
3851, que estableció la “Política General de Propiedad de Empresas Estatales del orden
Nacional”. El propósito central de esta política era claro:
“implementa la Política General de Propiedad de Empresas Estatales del orden Nacional,
estableciendo un modelo de gobierno corporativo estructurado, bajo una única entidad
propietaria, que permitirá separar la función que ejerce el Estado como propietario y su función
de regulación administrativa de los sectores económicos”.
El CONPES 3851 propuso una migración hacia un modelo centralizado, donde una única entidad
ejercería el rol de propietario, permitiendo a las demás autoridades administrativas enfocarse
exclusivamente en sus competencias de regulación y vigilancia.
2. El Impulso Internacional: El Papel de la OCDE
Un catalizador fundamental para esta reforma fue el proceso de adhesión de Colombia a la OCDE.
La organización, que promueve políticas para el bienestar económico y social, exige a sus
miembros la adopción de altos estándares en diversas áreas, incluyendo el gobierno corporativo.
El ingreso a la OCDE no era solo un objetivo diplomático, sino un medio para adoptar un “código
corporativo, claro, explícito e informado” para direccionar las empresas estatales. De hecho, el
Gobierno Nacional contrató consultorías y solicitó un reporte a la misma OCDE para “identificar
las principales debilidades del Estado para actuar como propietario” y corregirlas con base en las
mejores prácticas internacionales.
La Corte Constitucional, al revisar la ley de adhesión a la OCDE, reconoció la validez de estos
compromisos, señalando que el acuerdo determinaba con precisión las obligaciones que el país
adquiría en materia de políticas públicas y buena gobernanza. Específicamente, el CONPES 3851
de 2015 fue identificado como un acto normativo asociado a los compromisos del Comité de
Gobierno Corporativo de la OCDE.
Este proceso, que inició formalmente en 2013, culminó exitosamente cuando Colombia se
convirtió en miembro oficial de la OCDE el 28 de abril de 2020.
3. La Materialización del Modelo: El Nacimiento del Grupo Bicentenario.
La política pública trazada en el CONPES 3851 se concretó con la expedición del Decreto Ley
2111 de 2019, que dio origen al primer holding financiera estatal: el Grupo Bicentenario S.A.S.
Esta sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, representa la materialización de la “única entidad propietaria” que se
vislumbraba en el CONPES. El Grupo Bicentenario agrupa la participación accionaria del Estado
en un conjunto de empresas del sector financiero, como el Banco Agrario, Findeter, Bancóldex, la
Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), Positiva Compañía de Seguros, entre otras,
centralizando la propiedad y la gestión estratégica de este portafolio.
Con esta estructura, el Estado logra efectivamente separar su rol de propietario, ejercido a través
del Grupo Bicentenario, de las funciones de regulación, supervisión y control que continúan en
cabeza de entidades como la Superintendencia Financiera de Colombia.
4. Proyección y Nuevos Horizontes: Hacia una Compra Pública Estratégica
La creación del Grupo Bicentenario no solo resuelve un problema de gobierno corporativo, sino
que dota al Estado de una herramienta poderosa para alcanzar objetivos estratégicos de política
pública. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia, potencia mundial de la vida”, le
asigna un rol fundamental en la profundización de la inclusión financiera y crediticia,
especialmente para la economía popular y comunitaria.
El objetivo es aprovechar la estructura y capilaridad de las empresas del Grupo para:
“atenderse las metas del ‘gran planeación estratégica del sector público’ contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo 2022–2026 ‘Colombia, potencia mundial de la vida’, y con la generación
de los impactos sociales y económicos que marquen el camino de la generación actual y de las
que están por venir.”
Esta visión se alinea con las recomendaciones de la OCDE en materia de compras públicas, que
buscan que el Estado utilice su poder de compra para fomentar la participación de pequeñas y
medianas empresas y promover la sostenibilidad y la eficiencia.
